Tvorba zákonů by měla mít jasná a rozumná pravidla

Položím-li si otázku, kterou ze svých senátních aktivit považuji za nejdůležitější, musím odpovědět, že „zákon o tvorbě zákonů“. Ten je skryt v jednacích řádech Poslanecké sněmovny a Senátu.

 

Dne 10.12.2009 Senát výraznou většinou schválil můj návrh na úpravu legislativního procesu.

Návrh tehdy novelizoval  tři zákony: Ústavu ČR, Jednací řád Poslanecké sněmovny a Jednací řád Senátu.

Na úpravě legislativního procesu jsem začala pracovat již v roce 2005. Jednotlivé návrhy jsem se spolupracovníky postupně projednávala tak, že na konci roku 2009 Senát návrh schválil. Považovala jsem to za velký úspěch. Dále byl soubor návrhů novel Ústavy a jednacích řádů komor Parlamentu předložen Poslanecké sněmovně. Tam však  k řádnému projednání nedošlo a jednání o senátních návrzích bylo ukončeno volbami do Poslanecké sněmovny v červnu 2010 z důvodu diskontinuity.

Znovu jsem předložila tentokrát jen novely jednacích řádů poslanecké sněmovny a Senátu, Senát opět schválil výraznou většinou v lednu 2012. V dubnu 2012 schválila v prvním čtení Poslanecká sněmovna, v nejbližší době snad proběhne 2. čtení.

 

Proč jsem tak vytrvalá?

Stav tvorby práva je v České republice právem podrobován již delší dobu odborné i laické kritice.

 

Co je především kritizováno?

  • Rychlé změny právního řádu a zvýšení počtu zákonů (zejména novelizací) způsobují obtíže v orientaci v právu. Důsledkem jsou nesnáze jak ve spontánním dodržování práva, tak v procesu jeho autoritativní aplikace.
  • Právní řád trpí nadbytkem ukládaných povinností spojených s vysokými náklady, nepřehledností, malou srozumitelností a častými rozpory.
  • Vady v řadě konkrétních postupů používaných v zákonodárném procesu jsou v rozporu s idejí demokratického právního státu, z níž Ústavní soud vyvodil postuláty přehlednosti, srozumitelnosti a vnitřní souladnosti práva.
  • Dochází ke spojování nesouvisejících témat do jednoho „zákona - nosiče“. Máme v našem právním řádu takové perly jako zákon o surových diamantech obsahující novelu zákona o veřejných zakázkách, zákon o provozu na pozemních komunikacích obsahující novelu zákona o vinařství a vinohradnictví atd. 
  • Dochází dále k nahrazování zákonodárné iniciativy pozměňovacími návrhy. Zákonodárný proces trvá v normálním případě asi rok, tento proces se zkrátí, jestliže se zákon jako tzv.komplexní pozměňovací návrh přijme v Poslanecké sněmovně. Není nutné jej příliš zdůvodňovat, není nutné projednat v Legislativní radě vlády, ani není nutné dokládat dopady do veřejných rozpočtů. Dochází k situaci, která dává široký prostor pro korupci. 
  • Poslanci, někdy i sami ministři a dokonce ministerští úředníci, kteří se svou představou neuspěli u svého ministra, jsou  původci části těchto pozměňovacích návrhů, včetně přílepků.
  • Problém minimálních legisvakancí. Zákon začne platit dnem vyhlášení, aniž by se občané jako adresáti zákona mohli vůbec na tuto změnu připravit.

 

Jaké jsou důsledky souhry těchto vytýkaných nedostatků?

  • Přestává být možné se řídit právním řádem, protože je jen obtížně seznatelný a obsahuje rozpory. Nejde přitom ani tak o počet zákonů, jako spíše o četnost, rozsah, přehlednost a řádné společenské odůvodnění jejich změn. Právní vědomí pak nemá možnost se ustálit, protože osvojovaná právní úprava již mezitím dávno neplatí.
  • Příkladem je „Obchodní zákoník“, norma se kterou pracuje celý podnikatelský sektor. Jeho obdoba platila  na našem území od roku 1850. Do a včetně svého zrušení v roce 1950 byla novelizována celkem  6x. Obchodní zákoník přijatý v roce 1991 byl do současností novelizován 48x.
  • Snižuje se úsilí o odvedení perfektní legislativní práce při přípravě zákona, protože ve Sněmovně se dá cokoliv změnit, a téměř cokoliv také změněno bude.
  • Zákony byly a jsou stále více vnímány jen jako instrumenty vládnutí, jejichž specifickým charakteristikám není třeba věnovat přílišnou pozornost, protože případné nedostatky můžeme kompenzovat interní cestou pokynů a směrnic, případně brzkou novelizací.

Tento stav dává široký prostor ke mnohoznačnému výkladu zákonů a také pro korupci.

 

Jaká navrhuji řešení?                                                                                          

Navrhují se řešení praktická, vyžadující pouze dostatek politické vůle (například předsedající schůzí komor by neměl vůbec připustit hlasování o věcně nesouvisejícím, tzn. pouze zdánlivém pozměňovacím návrhu, který mění obsah zákona.) To by však vyžadovalo značnou politickou odvahu a ještě se tak nikdy nestalo.

Navrhují se změny vyžadující zákonné úpravy. Zvažuje se posílení práv vlády v zákonodárném procesu, nebo povinné  projednávání v plénu nově podaných pozměňovacích návrhů ve výborech. Další skupinou diskutovaných návrhů jsou postupy, podrobující větší přísnosti či obtížnosti jednotlivé úkony zákonodárného procesu.Takový postup jsem zvolila.

Navrhované zákonné změny jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu spojuje společný cíl: přijmout legislativní opatření, která by zabránila překotnému tempu procesu přijímání zákonů  a nastavila parametry legislativního procesu v  komorách Parlamentu tak, aby prioritou se stalo nikoliv množství přijímaných zákonů, ale jejich kvalita.

 

Jaké jsou nejdůležitější konkrétní návrhy ke změně jednacího řádu Poslanecké sněmovny a Senátu?

  • Již nyní se v důvodových zprávách odůvodňuje nezbytnost navrhované právní úpravy a její dopad na veřejné rozpočty. Nově by mělo být připojeno rovněž posouzení alternativních řešení a zhodnocení dopadů na výdaje právnických a fyzických osob. I ty by měl zákonodárný sbor brát v potaz.
  • Současně by podle návrhu mělo dojít k posílení postavení předsedy Poslanecké sněmovny, který by rozhodoval o tom, zda jsou v případě každé zákonodárné iniciativy splněny všechny požadavky na návrh zákona kladené. Nebude-li tomu tak, předseda Poslanecké sněmovny návrh vrátí předkladateli k odstranění vad.
  • Zavádí se také institut garančního výboru (půjde o jeden z výborů, jemuž je návrh v prvním čtení přikázán k projednání). Ten by měl hrát mimořádně významnou úlohu mezi druhým a třetím čtení. Podle návrhu by měl totiž projednat pozměňovací návrhy podané v průběhu druhého čtení. Kromě toho by měl být garanční výbor jako jediný orgán Sněmovny oprávněn předložit komplexní pozměňovací návrh.
  • Další změnou, již návrh přináší, je výslovná úprava institutu pozměňovacího návrhu. Ve srovnání se současným stavem jsou na něj kladeny vcelku náročné požadavky – podobně jako v případě návrhu zákona by měla být odůvodněna jeho nezbytnost, slučitelnost s mezinárodními smlouvami a ústavním pořádkem a také zhodnocení jeho finančního dopadu.
  • Jedno z navazujících opatření spočívá v tom, že bude-li pozměňovací návrh přijat, přeruší předsedající na návrh navrhovatele nebo poslaneckého klubu třetí čtení na nezbytně nutnou dobu (přinejmenším na 24 hodin), v jejímž průběhu bude prostor pro posouzení dopadů přijatých pozměňovacích návrhů na podobu a účel původního návrhu zákona.

 

V České republice, jak je všeobecně známo, existují v oblasti tvorby zákonů četné nedostatky. Návrh, který jsem předložila, by měl odstranit alespoň ty největší z nich. Proto pevně doufám, že jej Poslanecká sněmovna co nejdříve schválí.

Paukrtová Soňa.

Zpět na výpis